來源:環(huán)保水圈  作者:山少爺

這兩天比較火的新聞就是十九大了，所有的環(huán)保界朋友都翹首以待，關(guān)心習(xí)大大關(guān)于環(huán)保講了什么，總結(jié)起來有以下幾點：

1、充分肯定了十八大以來生態(tài)文明建設(shè)取得的成就，并且指明了我國已經(jīng)成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者。

2、生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)被明確納入社會主義初級階段的主要矛盾，即我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，足見未來環(huán)保的重要地位。

3、提出了通過兩個十五年階段，全完成我國的生態(tài)文明建設(shè)。

4、部署了推進綠色發(fā)展、治理突出環(huán)境問題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護和改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制四大任務(wù)。

 

總而言之，生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為我國社會發(fā)展的重心之一，環(huán)保事業(yè)被提到了前所未有的高度。但是，這一路走來，中國的環(huán)保事業(yè)可謂是坎坷重重、十分不易。

一直以來，環(huán)保與經(jīng)濟的關(guān)系是相生相克的，關(guān)于二者的關(guān)系，社會各界一直是爭論不休。那么，我國的環(huán)保事業(yè)都經(jīng)歷了怎樣的歷程，又是如何受經(jīng)濟影響的，國家為什么在現(xiàn)階段大搞環(huán)保？

在這一問題上，許多人喜歡和西方國家比較。其實，中國的環(huán)境保護起步與西方國家相比晚不了幾年，但是比西方國家落后，落后是因為我們起點低，西方國家是在工業(yè)化和城市化都已完成的情況下起步的。這兩者的過程還不太一樣，有可比之處，也有不同的地方。

中國的特色社會主義經(jīng)濟發(fā)展大概從上世紀(jì)70年代末開始，從1979年開始，鄧小平把中國帶入了改革開放時代，中國經(jīng)濟很快步入了高速發(fā)展時期，到現(xiàn)在僅次于美國，成為全球第二大經(jīng)濟體。正是這一階段的發(fā)展，鞏固并且提升了我國的國際地位。所以，必須肯定，經(jīng)濟是我國過去以及未來很長時間都要堅持的根本，是其他一切的基礎(chǔ)。

但是，在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，生態(tài)環(huán)境也發(fā)生了巨大變化，從污染物低排放走向高排放，從環(huán)境狀態(tài)的低惡化走向環(huán)境狀態(tài)的高惡化，從局部型、單一型污染走向全局型、復(fù)合型污染，付出了高昂的環(huán)境與資源代價。至此，我們認(rèn)識到一味地發(fā)展經(jīng)濟已經(jīng)不是上策，經(jīng)濟的持續(xù)、健康發(fā)展必須要充分考慮環(huán)境問題。

40年來，中國領(lǐng)導(dǎo)決策層在發(fā)展的政策思路上有著顯著的變化。在20世紀(jì)80年代初就提出了經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和環(huán)境發(fā)展同步進行，經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一的發(fā)展觀和環(huán)境觀；熱忱接受了國際社會共同倡議和制定的可持續(xù)發(fā)展理念，并相繼提出了科學(xué)發(fā)展的觀念和戰(zhàn)略，倡導(dǎo)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會；倡導(dǎo)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟，推進生態(tài)文明建設(shè)。不過，這些發(fā)展戰(zhàn)略只停留在理念層面上，停留在文字上和口頭上，很少見諸行動。

從無到有，40年來的中國環(huán)境保護歷程經(jīng)理了以下幾個階段：

從1972-1978年的7年，中國正處于整治混亂時期，也是環(huán)境問題開始暴露、環(huán)境保護意識萌生、傳播和普及的時期。當(dāng)時，工業(yè)化還處于初期階段，但環(huán)境污染開始在局部地區(qū)特別是城市暴露出來，污染事件陸續(xù)出現(xiàn)。但當(dāng)時國人對環(huán)境污染、環(huán)境公害還知之甚少。

而此時的西方世界則是另一方景象。20世紀(jì)50～60年代，西方世界以及日本的經(jīng)濟正在高速發(fā)展，同時環(huán)境問題也開始迅速暴露，日本為此付出了沉痛的代價。從20世紀(jì)60年代后期，西方世界的公眾終于醒悟，展開了大規(guī)模的環(huán)境保護抗議運動。而在日本，展開了大規(guī)模的環(huán)境訴訟活動和反對公害的輿論浪潮。1970年，美國開展了旨在保護環(huán)境的“地球日”活動，喊出了“不許東京悲劇重演”的口號。1972年，聯(lián)合國為順應(yīng)全球興起的環(huán)保浪潮，在斯德哥爾摩召開了人類環(huán)境會議，拉開了全球環(huán)境保護運動的序幕。當(dāng)時，《紐約時報》評論道，這次會議是一場“思想的革命”。

 

西方發(fā)達(dá)國家的這場環(huán)境運動，為中國啟動環(huán)境保護提供了契機。

1970年底周總理在聽取了一位日本公害記者介紹日本公害特別是“公害病”情況后，要求國家機關(guān)對此進行研討。之后，他指示要把日本記者的報告作為會議交流材料發(fā)給那一年參加全國計劃會議的人員。可以說，這是在高層次的會議上，出現(xiàn)的第一份有關(guān)環(huán)境保護的文件。中國的環(huán)境保護的啟蒙就是由上而下、逐步開展起來的，實際上是周恩來總理推動起來的。

1972年，周恩來總理決定中國派團參加聯(lián)合國人類環(huán)境會議。盡管在當(dāng)時特殊的時代背景下，代表團是在“階級斗爭”為主導(dǎo)思想出席會議的，這次會議還是讓國人開闊了視野，了解到環(huán)境保護究竟是怎么一回事，認(rèn)識到并不如極左思潮宣揚的那樣“社會主義沒有污染”，而是“中國城市存在的環(huán)境污染，不比西方國家輕；自然生態(tài)方面的破壞程度，中國遠(yuǎn)在西方國家之上”。之后環(huán)保問題得到周恩來總理重視。

1973年8月召開全國環(huán)境保護會議，這是中國召開第一次環(huán)境保護會議。當(dāng)時，各地方和有關(guān)部委負(fù)責(zé)人、工廠代表、科學(xué)界人士300多人參加了會議。會議通過擺環(huán)境污染事實，分析其危害，提高了對環(huán)境保護的認(rèn)識。這次會議解決了幾個主要問題：一是對中國環(huán)境污染有了一個初步認(rèn)識，中國不是沒有污染，而是有些方面還相當(dāng)突出；二是通過了中國環(huán)境保護方針，即：“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環(huán)境、造福人民”；三是通過了《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，對十個方面的環(huán)境保護工作提出了要求，并作出了部署。

全國環(huán)境保護會議之后，迅即成立了國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組，督促各地成立相應(yīng)的環(huán)保機構(gòu)，對環(huán)境污染狀況進行調(diào)查評價，開展以消煙除塵為中心的環(huán)境治理。同時，對污染嚴(yán)重的地區(qū)開展了重點治理，包括官廳水庫、富春江、白洋淀、武漢鴨兒湖以及北京、天津、淄博、沈陽、太原、蘭州等城市大氣污染治理。其中，官廳水庫和桂林漓江環(huán)境治理決心很大，成效也突出，為今后的江河和城市污染治理摸索出一些經(jīng)驗。

周恩來總理以他的遠(yuǎn)見卓識，敏感地意識到環(huán)境問題的嚴(yán)重性，以及對于未來中國的緊迫性，適時地抓住這個問題，未雨綢繆，開啟了中國環(huán)境保護事業(yè)的航程。所以說，周恩來總理是中國環(huán)境保護事業(yè)的開創(chuàng)者和奠基人。

從1979-1992的14年，是中國環(huán)境保護事業(yè)第二個歷史時期。1979年是一個標(biāo)志性年份。從這一年開始，中國開始實行改革開放政策，經(jīng)濟發(fā)展由此駛上高速增長的軌道，并迎來了長達(dá)30多年的高速增長期。也是在這一年，《環(huán)境保護法》正式頒布，標(biāo)志著中國環(huán)境保護開始邁上法制軌道。關(guān)于制定“環(huán)境基本法”，美國是1970年，日本是1967年，法國是1976年，英國是1974年，瑞典是1969年。就時間而言，中國環(huán)境基本法建設(shè)比一些發(fā)達(dá)國家也晚不了幾年，其差別是在“有法不依”上。

 

期間中國環(huán)境保護的理論體系、制度政策體系、法律法規(guī)體系和管理體制開始形成，初步確立了中國特色的環(huán)境保護道路。

一是確立了環(huán)境保護的基本國策地位。1983年第二次全國環(huán)境保護會議上，環(huán)境保護被確立為中國的一項基本國策。國策地位的確立，使環(huán)境保護從經(jīng)濟建設(shè)的邊緣地位轉(zhuǎn)移到中心位置，為環(huán)保工作的開展打下了一個堅實基礎(chǔ)。摒棄了“先污染后治理”的老路，體現(xiàn)了走有中國特色環(huán)保之路的要求。與國際上20世紀(jì)80年代后期提出的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是遙相呼應(yīng)的，并更加切合中國的實際?？梢哉f中央對環(huán)境問題是有先見之明的。

二是制定了環(huán)境保護的政策制度體系。1989年，在第三次全國環(huán)境保護會議上，提出了環(huán)境保護三大政策和八項管理制度。同時還出臺了包括三同時制度、環(huán)境影響評價制度、排污收費制度、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制度、排污申報登記和排污許可證制度、限期治理制度和污染集中控制制度。

強化環(huán)境管理政策，是我國環(huán)境政策中很具有特色的一條。20世紀(jì)80年代我國環(huán)境已經(jīng)面臨比較嚴(yán)峻的形勢，在科技發(fā)展水平不高，國力有限的情況下，不可能靠高科技、高投入解決環(huán)境問題。而調(diào)查研究表明，造成環(huán)境問題特別是環(huán)境污染的重要原因是管理不善。因此，有效的辦法是靠政府采取行政的、法律的和經(jīng)濟手段，強化環(huán)境管理，以監(jiān)督促治理，以監(jiān)督促保護。實踐證明這是一條富有成效的路子，是我國環(huán)保工作在指導(dǎo)思想上具有歷史意義的轉(zhuǎn)變，如果沒有這種轉(zhuǎn)變，環(huán)保工作將無所作為，環(huán)境形勢將更趨惡化。

三是構(gòu)筑了環(huán)境保護法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。1979年《環(huán)境保護法》首次頒布，1989年又作了修訂。同期，還陸續(xù)制定并頒布了污染防治方面的各單項法律和標(biāo)準(zhǔn)，包括《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》；同時又相繼出臺了《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保持法》、《野生動物保護法》等資源保護方面的法律，初步構(gòu)成了一個環(huán)境保護的法律框架。

四是確立了可持續(xù)發(fā)展國家戰(zhàn)略地位。1992年，聯(lián)合國在里約熱內(nèi)盧召開了環(huán)境與發(fā)展大會。會后，以中共中央、國務(wù)院名義頒布了《環(huán)境與發(fā)展十大對策》，首次在中國提出實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。1995年，國家在制定“九五”規(guī)劃中，明確將科教興國和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為國家戰(zhàn)略。同時還頒布了《中國二十一世紀(jì)議程》，制定了中國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的國家行動計劃和措施。

五是環(huán)境管理機構(gòu)由臨時狀態(tài)轉(zhuǎn)入國家編制序列。1982年國家設(shè)立“城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部”，內(nèi)設(shè)環(huán)保局，從而結(jié)束了“國環(huán)辦”10年的臨時狀態(tài)。1988年，環(huán)保局從城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部分離出來，建立了直屬國務(wù)院的“國家環(huán)保局”。至此，“環(huán)境管理”才成為國家的一個獨立工作部門。以后的環(huán)?？偩?、環(huán)境部是在這個基礎(chǔ)上的延伸和發(fā)展?？梢哉f目前環(huán)境保護機構(gòu)在政府編制中是到位了。1993年，全國人大設(shè)立“環(huán)境與資源委員會”，全國政協(xié)也相應(yīng)設(shè)立了“環(huán)境與人口委員會”。上行下效，各省、市、區(qū)也都相繼建起這種機構(gòu)，在國家各級管理層面上環(huán)境保護得到了重視。

從1993到2001年作為一個階段，1993年是我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的一年，也是中國環(huán)保歷程中環(huán)境污染加劇和規(guī)模治理時期，是以總量控制為核心的環(huán)境保護制度開始落實和完善的時期。1992年小平南巡講話后，中國掀起了新一輪的大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)，各地上項目、鋪攤子熱情急劇高漲，加之上世紀(jì)80年代全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的無序發(fā)展，致使中國環(huán)境污染到了一個無以復(fù)加的地步。許多江河湖泊污水橫流，藍(lán)藻大暴發(fā)，甚至舟楫難行，沿江沿湖居民飲水發(fā)生困難；許多城市霧霾蔽日，空氣混濁，城市居民呼吸道疾病急劇上升。在這種情況下，國家環(huán)保部門啟動了“三河（淮河、海河、遼河）三湖（滇池、太湖、巢湖）一市（北京）一海（渤海）”治理，通過制定區(qū)域和流域污染防治規(guī)劃，實施重點污染物總量控制，拉開了規(guī)模污染治理的序幕。

從2002年到2012年10年，2002年11月，中共十六大提出要全面建設(shè)小康社會，將“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進人與自然的和諧，推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”作為主要內(nèi)容之一。

經(jīng)濟發(fā)展強調(diào)又好又快，環(huán)境問題被納入經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重點考慮因素。強調(diào)走中國特色社會主義建設(shè)道路不能忽視生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護；提出要用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)人口資源環(huán)境工作；強調(diào)以人為本，將統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展作為構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)之一；強調(diào)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的重要性，提出要堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

中共十七大進一步提出“建設(shè)生態(tài)文明”的戰(zhàn)略目標(biāo)，報告指出要“基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式。循環(huán)經(jīng)濟形成較大規(guī)模，可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。生態(tài)文明觀念在全社會牢固樹立?！笔状蚊鞔_提出了建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略任務(wù)，之后又清晰界定了建設(shè)生態(tài)文明的具體內(nèi)涵，同時還有力探索了生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的關(guān)系，賦予了生態(tài)文明建設(shè)與其他建設(shè)在全面建設(shè)小康社會進程中同等重要的地位，為中共十八大提出中國特色社會主義“五位一體”的總布局和生態(tài)文明建設(shè)思想的成熟完善提供了良好前提。

2013年至今，中共十八大報告把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，并將其納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總布局，還對生態(tài)文明建設(shè)的具體政策和制度進行了闡述，體現(xiàn)了黨在生態(tài)文明建設(shè)理念、方針和政策方面的日趨成熟。全面打響了藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，生態(tài)文明建設(shè)力度空前，“兩山論”思想振聾發(fā)聵，發(fā)展取向，從追求“數(shù)量”變成注重“質(zhì)量”，政績考核，去除“ＧＤＰ緊箍咒”，生態(tài)文明建設(shè)取得了顯著成效。

由此可見，這40年來中國的環(huán)保發(fā)展是一個一直受重視、不斷積累、不斷成熟的過程，所以當(dāng)下的環(huán)保風(fēng)暴也是歷史發(fā)展的必然，絕不是一陣風(fēng)，因為生態(tài)文明建設(shè)已然成為了未來國民經(jīng)濟發(fā)展的主要內(nèi)容。

當(dāng)然，在過去四十年的發(fā)展中也存在許多失誤,至少有幾點經(jīng)驗教訓(xùn)值得反思和總結(jié)。

首先，我們雖然在行政、經(jīng)濟和技術(shù)等方面實施了政策措施和一些治理工程,但都缺乏力度,并目,不是從根源上去防治,仍然沒有有效避免很多發(fā)達(dá)國家曾經(jīng)歷的“先污染后治理”老路,有些方面甚至更為嚴(yán)峻。四十年來,中國工業(yè)基本上沿襲了粗放型的增長方式,主要工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量增長倍數(shù)十分驚人,由此帶來的資源能源消耗和環(huán)境污染也是觸目驚心的。2006年,中國工業(yè)增加值占GDP比重達(dá)到歷史端點,也就在那一年,中國的幾項主要污染物排放指標(biāo)也達(dá)到了歷史峰值,有多項指標(biāo)均位居世界首位。

其次，在經(jīng)濟發(fā)展的總體戰(zhàn)略上,長期沒有擺脫過度追求經(jīng)濟增長速度的觀念,沒有注意解決經(jīng)濟增長速度和質(zhì)量、經(jīng)濟增長和環(huán)境保護的關(guān)系,過分強調(diào)發(fā)展速度,一味追求GDP的增長;在宏觀經(jīng)濟、部門經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展戰(zhàn)略上,長期缺乏對環(huán)境保護的綜合考慮和綜合決策,缺乏對部門和區(qū)域發(fā)展的環(huán)境影響評價,部門和區(qū)域規(guī)劃的環(huán)境影響評價也沒有有效落實。特別是改革開放30多年來幾輪超過兩位數(shù)的增長周期都帶來巨大的環(huán)境沖擊,致使治理的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上污染增長的速度,環(huán)境污染每況愈下,釀成了今天環(huán)境污染嚴(yán)峻的形勢,這是政策和指導(dǎo)重大失誤的惡果。歷史經(jīng)驗反復(fù)證明,追求短期超速增長,忽視經(jīng)濟增長的環(huán)境和社會效益,其帶來的一個嚴(yán)重后果就是要付出沉重的、難以承載的環(huán)境和資源代價。

再者，改革開放以來,我國逐步由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌,從此經(jīng)濟發(fā)展走上了快速道。但經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾卻日益突出,終于鑄成了今天這種積重難返的局面。市場經(jīng)濟是自由競爭經(jīng)濟,特別是在市場不成熟的發(fā)展期,與環(huán)境的矛盾很突出,環(huán)境問題成為市場“失靈”的重要體現(xiàn)。環(huán)境的公共性和外部性特征表明單純市場本身并不能保障與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展,需要相應(yīng)的政府行政干預(yù)和市場經(jīng)濟手段,這些手段措施主要通過法律及其監(jiān)督建立起市場健康運行機制,包括環(huán)境規(guī)劃、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、征收環(huán)境稅、明確環(huán)境資源產(chǎn)權(quán),推行國內(nèi)和國際間的排污交易、實行信息公開、擴大公眾參與、動員全社會公眾廣泛參與環(huán)境保護行動。