美國(guó)是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的創(chuàng)立者，評(píng)價(jià)對(duì)象涵蓋了一切對(duì)環(huán)境有重大影響的決策，其中也包括規(guī)劃。有關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在1969年頒布的《國(guó)家環(huán)境政策法》和1978年頒布的《國(guó)家環(huán)境政策法實(shí)施條例》兩部法規(guī)中。我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)的法規(guī)基礎(chǔ)主要是2002年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和2009年頒布的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》。

　　從中可以看出，中美兩國(guó)的立法特點(diǎn)非常相似，都是先有一部專(zhuān)門(mén)法律，而后是解釋和補(bǔ)充法律未盡事宜的條例。美國(guó)的兩部環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)雖然頒布時(shí)間較早，但很多規(guī)定至今仍不失其先進(jìn)性。通過(guò)對(duì)比兩國(guó)在法規(guī)層面對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)關(guān)鍵問(wèn)題的規(guī)定，對(duì)于我國(guó)下一階段修訂規(guī)劃環(huán)評(píng)相關(guān)法規(guī)、改革環(huán)評(píng)管理體制具有重要的意義。

中美兩國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)相關(guān)規(guī)定對(duì)比

　　中美兩國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)相關(guān)規(guī)定在介入時(shí)機(jī)、篩選機(jī)制、評(píng)價(jià)重點(diǎn)、方案比選、公眾參與等方面存在一定差異。

　　一、介入時(shí)機(jī)。美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》第102條（A）條款規(guī)定：“聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)在制定可能對(duì)人類(lèi)環(huán)境造成影響的規(guī)劃和決策時(shí)，應(yīng)使用系統(tǒng)性和跨學(xué)科手段，使自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)和環(huán)境設(shè)計(jì)藝術(shù)充分融合?！边@一規(guī)定被認(rèn)為是規(guī)劃環(huán)評(píng)早期介入的法律基礎(chǔ)。之后的《國(guó)家環(huán)境政策法實(shí)施條例》不僅在多處提出了早期介入的要求，而且明確了早期介入的重點(diǎn)事項(xiàng)：一是在介入過(guò)程中，環(huán)境影響分析要能夠參與經(jīng)濟(jì)和技術(shù)分析；二是有關(guān)的環(huán)境影響分析文件要與規(guī)劃文件同時(shí)征求公眾意見(jiàn)；三是通過(guò)早期介入優(yōu)化推薦方案，并形成備選方案；四是要在規(guī)劃過(guò)程中主動(dòng)征求相關(guān)組織和個(gè)人的意見(jiàn)。上述規(guī)定保證了規(guī)劃過(guò)程和評(píng)價(jià)過(guò)程的統(tǒng)一。在實(shí)踐中，一般是規(guī)劃編制單位先提出一個(gè)推薦方案，然后征求相關(guān)部門(mén)、非政府組織和公眾的意見(jiàn)。根據(jù)公眾意見(jiàn)，編制部門(mén)對(duì)自己的推薦方案進(jìn)行優(yōu)化，形成報(bào)告書(shū)編制階段的備選方案并確定評(píng)價(jià)重點(diǎn)。與美國(guó)相比，我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》只要求規(guī)劃編制部門(mén)在規(guī)劃編制過(guò)程中組織進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并未對(duì)早期介入的方式做出任何規(guī)定，也沒(méi)有賦予環(huán)境影響評(píng)價(jià)去研究和形成備選方案的權(quán)力。由于法規(guī)層面沒(méi)有早期介入的實(shí)質(zhì)性要求，對(duì)于違法行為又缺乏具有可操作性的追責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致實(shí)際工作中規(guī)劃環(huán)評(píng)滯后于規(guī)劃過(guò)程成為普遍現(xiàn)象。很多規(guī)劃環(huán)評(píng)甚至是在規(guī)劃審批之后才補(bǔ)做的，基本上失去了源頭控制作用。此外，由于規(guī)劃環(huán)評(píng)介入較晚，且早期階段公眾參與不足，評(píng)價(jià)內(nèi)容也難以完全契合社會(huì)關(guān)切。

　　二、篩選機(jī)制。根據(jù)美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法實(shí)施條例》規(guī)定，各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)均需根據(jù)《國(guó)家環(huán)境政策法》的要求建立一套內(nèi)部程序和標(biāo)準(zhǔn)，判斷擬議規(guī)劃是否需要開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)。如果介于之間，則需要開(kāi)展簡(jiǎn)要的環(huán)境評(píng)估。如果評(píng)估認(rèn)為影響突出，則需要編制環(huán)境影響報(bào)告。如果評(píng)估認(rèn)為影響較小，則需要發(fā)表一份“無(wú)重大影響認(rèn)定”的文件并交由有關(guān)機(jī)構(gòu)和公眾審查，審查時(shí)間為30天。如果審查通過(guò)，則評(píng)價(jià)程序到此為止。如果社會(huì)公眾認(rèn)為影響突出，則仍需編制詳細(xì)的環(huán)境影響報(bào)告。我國(guó)直接通過(guò)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》列出了需要評(píng)價(jià)的規(guī)劃類(lèi)別。其中“十個(gè)專(zhuān)項(xiàng)”規(guī)劃需要編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，“一地三域”規(guī)劃和“十個(gè)專(zhuān)項(xiàng)”規(guī)劃中的指導(dǎo)性規(guī)劃需要編制有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說(shuō)明。為了更具指導(dǎo)性，2004年環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的規(guī)劃的具體范圍（試行）》和《編制環(huán)境影響篇章或說(shuō)明的規(guī)劃的具體范圍（試行）》。但總體來(lái)看，范圍提出的規(guī)劃類(lèi)別仍然比較寬泛，與現(xiàn)行規(guī)劃體系和規(guī)劃名稱(chēng)難以對(duì)應(yīng)，導(dǎo)致一些規(guī)劃很難通過(guò)范圍來(lái)確定是應(yīng)該編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，還是編制有關(guān)環(huán)境影響的篇章或說(shuō)明，這已成為影響規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行率的一個(gè)重要原因。

　　三、評(píng)價(jià)重點(diǎn)。美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法實(shí)施條例》對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)從形式到內(nèi)容共提出了11個(gè)方面的具體要求，主體內(nèi)容包括規(guī)劃概述、受影響的環(huán)境、環(huán)境影響和公眾參與，其中第二、三項(xiàng)是評(píng)價(jià)重點(diǎn)。在工作流程上，首先識(shí)別可能受到規(guī)劃影響的自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)對(duì)象是什么，然后逐一評(píng)價(jià)可能對(duì)其產(chǎn)生的影響，并提出減緩措施。評(píng)價(jià)內(nèi)容基本上涵蓋了自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面，甚至包含環(huán)境正義、氣候變化等議題，但一般而言大氣、水、土壤、植被、物種、公眾健康等是重點(diǎn)內(nèi)容。對(duì)于環(huán)境影響，則包括直接影響、間接影響和累積影響3個(gè)方面。與美國(guó)相比，我國(guó)現(xiàn)有法規(guī)對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告并未提出成果表達(dá)方面的要求，現(xiàn)有導(dǎo)則也只是給出相關(guān)建議。由于約束力不強(qiáng)，規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告普遍存在章節(jié)設(shè)置較多、內(nèi)容分散、前后重疊、易讀性差等問(wèn)題。在內(nèi)容上，與美國(guó)面向環(huán)境要素的評(píng)價(jià)模式有所不同，《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第8條規(guī)定要評(píng)價(jià)規(guī)劃實(shí)施可能對(duì)相關(guān)區(qū)域、流域、海域生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的整體影響，對(duì)環(huán)境和人群健康產(chǎn)生的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與環(huán)境效益之間以及當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間的關(guān)系。然而，由于技術(shù)方法不足、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱等原因，以上要求在實(shí)際工作中并未成為評(píng)價(jià)重點(diǎn)，這已成為我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)立法中頗為尷尬的一個(gè)問(wèn)題。

　　四、方案比選。進(jìn)行多方案比選不僅是美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》和《國(guó)家環(huán)境政策法實(shí)施條例》的要求，更是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容。參加比選的方案一般包括無(wú)行動(dòng)方案、規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)提出的建議方案和通過(guò)公眾參與形成的備選方案3類(lèi)。例如，在美國(guó)《Tonto國(guó)家森林公園旅游管理環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告》中，圍繞旅游線(xiàn)路劃定、游客和機(jī)動(dòng)車(chē)可以進(jìn)入的區(qū)域，以及是否允許野營(yíng)、越野、打獵、采集等活動(dòng)，在廣泛聽(tīng)取公眾和相關(guān)機(jī)構(gòu)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，包括推薦方案在內(nèi)共形成4個(gè)方案。剔除明顯不可行方案后，3個(gè)方案進(jìn)入比選階段。在環(huán)境影響報(bào)告中，則對(duì)這3個(gè)方案和無(wú)行動(dòng)方案進(jìn)行同等深度的評(píng)價(jià)，并進(jìn)行了環(huán)境影響對(duì)比分析。我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》沒(méi)有關(guān)于多方案比選的規(guī)定?！兑?guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則——總綱》雖然提出要在規(guī)劃研究階段對(duì)不同規(guī)劃方案實(shí)施的資源、環(huán)境、生態(tài)影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，但由于法律效力不高，且缺乏具體要求，對(duì)規(guī)劃過(guò)程難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。事實(shí)上，我國(guó)的規(guī)劃編制過(guò)程普遍缺少多方案論證環(huán)節(jié)。如土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等，均沒(méi)有開(kāi)展多方案比選的法律和技術(shù)要求。上述原因決定了我國(guó)絕大多數(shù)規(guī)劃環(huán)評(píng)都不開(kāi)展多方案比選，只是對(duì)規(guī)劃編制部門(mén)的建議方案進(jìn)行評(píng)價(jià)。

　　五、公眾參與。美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法實(shí)施條例》對(duì)各種情況下環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開(kāi)和公眾參與方式都做出了詳細(xì)規(guī)定。對(duì)于信息公開(kāi)，根據(jù)影響范圍明確提出了相應(yīng)的公開(kāi)方式。對(duì)于具有全國(guó)影響力的規(guī)劃，評(píng)價(jià)草案完成后，必須在《聯(lián)邦公報(bào)》這一政府信息平臺(tái)及其網(wǎng)站上發(fā)布公眾參與通知，并在美國(guó)環(huán)保局網(wǎng)站上公布報(bào)告書(shū)全文。對(duì)于公眾參與方式，則提倡采用聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、研討會(huì)和書(shū)面意見(jiàn)方式。對(duì)于收集到的公眾意見(jiàn)，規(guī)劃編制部門(mén)無(wú)論采納與否都要逐一給出說(shuō)明，并以附件的形式附于報(bào)告書(shū)后。為此，美國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)中的公眾參與工作量普遍較大，如《克利爾克里克管理區(qū)資源管理規(guī)劃》環(huán)境影響評(píng)價(jià)共舉行了3次公眾參與討論會(huì)和一次專(zhuān)題研討會(huì)，共有1000多名公眾提出了口頭或書(shū)面意見(jiàn)。通過(guò)各種途徑提交的書(shū)面意見(jiàn)多達(dá)5614份，報(bào)告書(shū)共使用了500多頁(yè)的篇幅來(lái)說(shuō)明公眾意見(jiàn)的處理情況。與美國(guó)相比，我國(guó)尚未在法規(guī)層面提出公眾參與的具體要求。環(huán)境保護(hù)部的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》主要是針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，目前還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾參與管理辦法。在實(shí)踐中，與美國(guó)的差別主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是美國(guó)公眾參與環(huán)評(píng)的通知都要在《聯(lián)邦公報(bào)》及其網(wǎng)站上公布，而我國(guó)并沒(méi)有固定的信息發(fā)布平臺(tái)；二是美國(guó)在報(bào)告書(shū)編制完成后的公眾參與階段要公開(kāi)報(bào)告全文，而我國(guó)只公開(kāi)簡(jiǎn)本；三是美國(guó)主要是通過(guò)會(huì)議和書(shū)面材料的形式征集公眾意見(jiàn)，而我國(guó)主要是通過(guò)公眾參與調(diào)查表征求意見(jiàn)；四是美國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告一般都會(huì)用很大篇幅來(lái)回應(yīng)公眾意見(jiàn)，而我國(guó)用的篇幅很少；五是美國(guó)需要在報(bào)告書(shū)給出規(guī)劃對(duì)于公眾意見(jiàn)的采納情況，而我國(guó)則只給出規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告對(duì)公眾意見(jiàn)的采納情況，公眾意見(jiàn)能否納入規(guī)劃具有較大的不確定性。

推進(jìn)我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)制度建設(shè)的建議

　　借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面入手推進(jìn)我國(guó)的規(guī)劃環(huán)評(píng)制度建設(shè)，以適應(yīng)決策科學(xué)化和民主化的要求。

　　通過(guò)細(xì)化法規(guī)要求促進(jìn)規(guī)劃過(guò)程和規(guī)劃環(huán)評(píng)過(guò)程相融合。美國(guó)之所以能夠很好地將規(guī)劃過(guò)程和規(guī)劃環(huán)評(píng)過(guò)程融合，至少有以下幾個(gè)方面的原因：一是《國(guó)家環(huán)境政策法》的地位較高，不僅提出了很多在決策中需要考慮的環(huán)境事項(xiàng)，而且要求其他所有法律、法規(guī)和決策均須符合其要求；二是《國(guó)家環(huán)境政策法實(shí)施條例》對(duì)環(huán)境評(píng)價(jià)早期介入的方式和應(yīng)達(dá)到的效果做出了明確規(guī)定；三是美國(guó)的規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告一般由規(guī)劃部門(mén)親自牽頭編制，而不是委托其他單位開(kāi)展。 

　　為此，我國(guó)要推動(dòng)規(guī)劃環(huán)評(píng)早期介入，應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面的工作：一是通過(guò)修訂《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》，提出具體的規(guī)劃環(huán)評(píng)早期介入要求，同時(shí)針對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)嚴(yán)重滯后規(guī)劃過(guò)程的行為建立明確的責(zé)罰機(jī)制；二是鼓勵(lì)規(guī)劃編制部門(mén)親自牽頭開(kāi)展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，以便規(guī)劃過(guò)程和評(píng)價(jià)過(guò)程相統(tǒng)一；三是在規(guī)劃過(guò)程中充分征求環(huán)保部門(mén)、環(huán)保組織和環(huán)保專(zhuān)家的意見(jiàn)，盡量在早期階段納入環(huán)?？剂俊?/div>