來源:中國排污許可  作者:竺效 王盛航

近日，環(huán)保部發(fā)布了《排污許可管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法》)，這是排污許可立法改革進程中一個重要的里程碑。作為第一部排污許可的規(guī)章，《管理辦法》進一步明確和細化了排污單位和環(huán)境保護主管部門的法律責任，引起了各界的關注。本文是法學專家專門對《管理辦法》明確的法律責任進行的梳理，重點解讀了排污單位面臨的各類法律責任和守法要點，供大家參考。

實施控制污染物排放許可制度，是我國改革固定污染源管理制度的核心工作，也是我國生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容。

排污許可是一種行政許可。根據(jù)行政許可法的規(guī)定，行政許可事項是指行政機關及法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的事項。行政許可事項是具有法律效力的，違反行政許可事項要承擔相應的法律責任。

但是總體來看，排污許可制在實施過程中還需要得到更多立法支持，以解決環(huán)境保護部門對違證排污行為的監(jiān)管不到位，企事業(yè)單位違法違證排污應承擔的責任得不到落實，導致排污許可證制度得不到充分實施等問題。

比如說，專門法規(guī)的缺失導致超標排放法律責任不足。雖然我國《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》和《水污染防治法》對超標排污的法律責任作出了一系列較為嚴格的規(guī)定，但是由于沒有專門的法規(guī)對其細化，導致污染物排放的法律責任還存在缺陷。我國現(xiàn)行法律只規(guī)定了超過污染物排放標準的法律責任，但是，在排污許可證制度實施過程中，還出現(xiàn)了一種特殊的情況，企事業(yè)單位排放的污染物沒有超過國家以及地方污染物排放標準，但是超過了排污許可證載明的排放量。這種情況下企業(yè)是否屬于超標排污，應該承擔什么樣的責任還不夠明晰。

排污許可制度是一項基本的環(huán)境管理制度，為了進一步完善排污許可違法責任體系，在《實施方案》和《暫行規(guī)定》的基礎上進一步完善排污許可制度，環(huán)境保護部于2018年1月頒布了《排污許可管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法》)。 《管理辦法》不僅能夠進一步推動排污許可制度的實施，也完善了排污許可違法責任的內(nèi)容體系。

1 無證排污的法律責任

持證排污是對排污企業(yè)的基本要求，無證排污是嚴重的環(huán)境違法行為。根據(jù)《管理辦法》的規(guī)定，對于無排污許可證或者違反排污許可證規(guī)定的排污行為，環(huán)保部門將及時進行處罰，對于已受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正，阻撓復查的企業(yè)，環(huán)保部門還可以對其進行按日連續(xù)處罰;同時企業(yè)相關責任人將受到行政拘留處罰。

《管理辦法》還具體列舉了無證排污的幾種情形，有助于一線執(zhí)法人員的研判。包括：一是排污企業(yè)依法應當申請排污許可證未申請或申請后未取得排污許可證排放污染物的;二是排污許可證有效期屆滿后未申請或申請后未經(jīng)原核發(fā)部門許可排放污染物的;三是被依法撤銷排污許可證后仍排放污染物的;四是法律法規(guī)中規(guī)定的其他情形。

2 違證排污的法律責任

根據(jù)《管理辦法》的相關規(guī)定，排污單位排放污染物有違反排污許可證行為的，應由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門根據(jù)《環(huán)境保護法》等法規(guī)的規(guī)定，責令改正或者責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款;情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉。

值得注意的是，根據(jù)《管理辦法》的規(guī)定，違證排污的類型不僅包括超過排放標準或者超過重點大氣污染物、重點水污染物排放總量控制指標排放水污染物、大氣污染物，還包括以下形式：一是通過偷排、篡改或者偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)、以逃避現(xiàn)場檢查為目的的臨時停產(chǎn)、非緊急情況下開啟應急排放通道、不正常運行大氣污染防治設施等逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物;二是利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞，私設暗管，篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行水污染防治設施等逃避監(jiān)管的方式排放水污染物;三是其他違反排污許可證規(guī)定排放污染物的。

3 違反信息公開義務的法律責任

根據(jù)《環(huán)境保護法》和《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等法律規(guī)定的規(guī)定，企事業(yè)單位應當向社會公眾公開環(huán)境信息，信息內(nèi)容應當真實，不能弄虛作假。

為了進一步規(guī)范排污企業(yè)的信息公開工作，《管理辦法》對排污許可的信息公開作出了具體的規(guī)定，分為兩個方面。一是申請前的信息公開。排污單位應當在申請排污許可證之前向公眾公開其承諾書、排污許可證申請表及其附件等內(nèi)容。二是申請后的信息公開。排污單位應該向社會公眾公開其排污信息，擴大與公眾溝通的渠道。排污單位未在規(guī)定時限內(nèi)、未按照規(guī)定的方式、未公開應當公開的信息、公開的信息不真實的，環(huán)境保護主管部門可以責令其公開，依法處以罰款，并予以公告。根據(jù)《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》的規(guī)定，還可以對違法企業(yè)處以三萬元以下的罰款。

4 違反自行監(jiān)測的法律責任

監(jiān)測數(shù)據(jù)是環(huán)境保部行政主管部門對排污單位進行管理的直接依據(jù)。排污許可制度要求排污單位自行監(jiān)測，并設置和維護監(jiān)測設備。排污單位要對監(jiān)測結果的真實性、準確性、完整性負責。

排污單位未按照許可證要求自行監(jiān)測的，環(huán)境保護主管部門可以責令其改正，并處二萬元以上二十萬元以下的罰款;排污單位拒不改正的，環(huán)境保護主管部門可責令其停產(chǎn)整治。

根據(jù)《管理辦法》的規(guī)定，違反自行監(jiān)測的行為包括以下兩種：一是未按照規(guī)定對所排放的工業(yè)廢氣和有毒有害大氣污染物、水污染物進行監(jiān)測，或者未保存原始監(jiān)測記錄的;二是未按照規(guī)定安裝大氣污染物、水污染物自動監(jiān)測設備，或者未按照規(guī)定與環(huán)境保護主管部門的監(jiān)控設備聯(lián)網(wǎng)，或者未保證監(jiān)測設備正常運行的。另外，根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2016〕29號)的規(guī)定，排污單位提供虛假監(jiān)測數(shù)據(jù)或者篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)構成犯罪的，依法追究其刑事責任。

5 其他相關法律責任

《管理辦法》也明確了環(huán)境保護主管部門及其工作人員的法律責任。環(huán)境保護主管部門及其工作人員在排污許可證受理、核發(fā)及監(jiān)管執(zhí)法中未按照規(guī)定受理、核發(fā)排污許可證或者監(jiān)督不力的，應當受到行政處分;構成犯罪的，應當依法追究其刑事責任。

此外，排污單位在申請、變更、延期排污許可證時，應當保證申請材料的真實性。根據(jù)《管理辦法》的規(guī)定，排污單位隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請行政許可的，核發(fā)環(huán)保部門不予受理或者不予行政許可，并給予警告。排污許可證發(fā)生遺失、損毀的，排污單位應當在三十個工作日內(nèi)向原核發(fā)環(huán)保部門申請補領排污許可證，未及時補辦排污許可證的，由核發(fā)環(huán)保部門責令改正。

習近平同志在十九大報告中指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國。《管理辦法》的實施，是生態(tài)文明體制改革的重要組成部分，也回應了十九大報告提出的強化排污者責任的要求?！豆芾磙k法》從不同角度、不同層面構成了一個更嚴密的污染物排放法律責任體系。但其效果還需要實踐的進一步檢驗，其對違法行為的懲戒力度和威懾效果還需要上位法進一步予以加強，期盼在總結《管理辦法》立法和實施中的經(jīng)驗，國務院盡快研究制定《排污許可管理條例》。

(作者單位：中國人民大學法學院)